关于我省国土空间规划总体战略的几点思考

“战略”一词与“战术”相对应，原是用于军事方面的名词，指对战争全局的谋略和谋划。后来，“战略”一词被广泛应用于社会、经济、科技、政治、教育等各个领域。在空间竞争理论中，波特的竞争战略理论具有广泛的影响。他在《竞争战略》一书中明确提出了三种通用的战略：①总成本领先战略。认为要采用提供低成本的地价与服务等，提高空间竞争力。②差别化（聚焦）战略。认为需要塑造特色与独特服务，改善空间竞争力。③专一化（与众不同）战略。认为需要瞄准特定的投资者与消费者群体，重构空间竞争力（李迅，2004）。

一、现有省级空间类规划战略的梳理与评价

我省现有空间类规划主要包括《福建省主体功能区规划》、《福建省城镇体系规划（2010—2030）》、《福建省土地利用总体规划(2006-2020年)》、《福建省海洋功能区划（2011-2020年）》等。

1.《福建省主体功能区规划》：阐述了主体功能区与区域发展总体战略的关系，即“推进形成主体功能区是为了落实好区域发展总体战略，深化细化区域政策，更有力地支持不同区域合理分工、协调发展”；提出了实施主体功能区战略的主要目标，即“努力实现经济社会又好又快发展，全面构筑协调可持续发展的国土开发格局，到2020年，主体功能区布局基本形成，空间结构明显优化，利用效率显著提高，城乡区域差距明显缩小，基本建成科学发展之区、改革开放之区、文明祥和之区、生态优美之区”，并围绕该目标，从可持续发展战略出发，提出构建全省国土空间开发“三大战略格局”，包括城市群协调发展战略格局、生态安全战略格局、现代农业战略格局。

2.《福建省城镇体系规划（2010—2030）》：衔接《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和《海峡西岸经济区发展规划》相关要求，明确了福建“建设成为两岸人民交流合作的先行区，科学发展的先行区，国际合作的重要窗口，我国重要的旅游中心，对接‘两洲’、辐射中西部的沿海增长极”的战略定位；提出“走以两大都市区为依托，以都市区和中心城市为核心，大中小城市和小城镇协调发展的具有福建特色的新型城镇化道路”的战略思路。

3.《福建省土地利用总体规划(2006-2020年)》：结合土地利用存在的主要问题和面临的形势，规划提出“福建省必须实施保障与保护并重、统筹协调和集约挖潜并举的可持续发展土地利用总体战略”。同时，为保证福建省土地利用总体战略的顺利实施，明确未来土地利用的战略重点是“要把统筹协调土地利用、节约集约用地、差异化区域土地利用管理以及政策和技术创新支持上升到战略高度，贯穿始终。”

4.《福建省海洋功能区划（2011-2020年）》：根据福建省海域自然属性和开发保护现状，坚持自然属性和社会属性兼顾、开发利用与环境保护并举、统筹安排与重点保障并重、近期利用与长远发展协调、交通航运优先等原则，结合沿海经济带发展战略布局、海域自然地理区位、区域生态环境安全、海上交通安全等因素，提出在“全省划分出沙埕港等13个海洋开发与保护重点海域”。同时，依据海域自然环境和自然资源特征、海域开发利用现状、环境保护及沿海经济带发展战略需求，提出将“福建省海域划分为农渔业区等8大类海洋基本功能区”。

现有省级空间类规划对战略的研究和阐述有两种类型：一类是以福建省城镇体系规划为代表的综合性发展战略；另一类以福建省土地利用总体规划为代表的专项空间发展战略。以福建省城镇体系规划为代表的综合性发展战略基于区域发展的综合视角，通过对社会、经济、自然、生态、文化等特征和问题的多维度分析，明确区域发展总体战略定位，在总体发展战略定位下提出针对本部门管理权限范围内的空间发展战略思路和布局。综合性发展战略更能体现规划对区域整体发展的战略引领作用，这种战略的制定涉及面广、要求多专业的高度协作，因而制定周期较长。以福建省土地利用总体规划为代表的专项空间发展战略聚焦于部门事权，通过对土地利用存在的主要问题和面临的形势，明确土地利用的总体战略。专项空间发展战略由于更加聚焦，与部门行政管理事权结合紧密，具有更强的实施性，但对区域整体发展的战略引领作用相对欠缺。

二、新一轮国土空间规划面临的新形势新要求

从新一轮国土空间规划的定位来看，国土空间规划是全省空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是省域国土空间保护、开发、利用、修复的总纲，具有战略引领和刚性管控作用，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划，实施国土空间用途管制和生态保护修复，进行各类开发建设活动的基本依据。因此，对新一轮国土空间规划在全局性和综合性方面都提出了更高的要求，特别是在国家“多规合一”原则下，国土空间规划不能就空间论空间，必须整体考察社会、经济、生态、文化等多种因素的相互作用和影响，如科技、经济、社会与自然资源的相互渗透和协调发展问题，空间的发展潜力问题，以及整体空间的再生产问题。

从国际和国内经验看，总体层面的空间规划编制必定会涉及到对区域问题和经济社会发展问题的研究，它既是以空间发展为对象，同时也具有很多经济社会发展规划的内涵。例如关于北京的城市总体规划，习近平总书记曾明确要求，北京的城市规划要深入思考建设一个什么样的首都，怎样建设首都这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图。关于上海的城市总体规划，国务院的批复指出：要在《总体规划》的指导下，着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。可见承载着诸如“建设一个什么样的首都”、“建设一个什么样的上海”方略的总体规划，是经济社会发展与空间安排相结合的战略性规划，其编制和实施应是地方党委政府领导下的各主管部门的共同任务和责任。

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）（下文简称“意见”）明确提出，国土空间规划编制要“体现战略性”，结合“意见”的相关要求和对战略的释义，我省新一轮国土空间规划的战略性应具体体现在几个方面：落实国家战略要求，突出全局性；面向两个百年目标，突出前瞻性；立足福建自身特点，突出独特性。

三、我省总体目标定位与空间开发保护战略

（一）总体战略定位

结合国家要求和福建自身特色，福建省的战略定位为台企台胞登陆第一家园、21世纪海上丝绸之路核心区、国家生态文明试验区、国家创新创业创造改革示范区。台企台胞登陆第一家园。着眼大局大势，注重落实落细，深入探索海峡两岸融合发展新路。推动闽台应通尽通，提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通，加强闽台交流合作，推动各类闽台交流基地、台青就业创业基地等建设，高水平建设平潭综合实验区，努力把福建建设成为两岸往来最便捷、合作最紧密，政策最开放、服务最贴心，交流最活跃、情感最融洽的“第一家园”。21世纪海上丝绸之路核心区。加快设施互联互通，强化港口、机场门户功能，完善重要通道建设，推进产业对接，大力发展外贸新业态和新兴服务贸易，推进贸易高质量发展，深入拓展海洋、经贸、人文等多领域合作，进一步深化自由贸易试验区改革开放，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，大力推进福州新区开放开发，推动“一带一路”建设，着力构建全面开放新格局，加快建设对外开放强省。国家生态文明试验区。深入实施生态省战略，着力完善和保护生态安全格局，进一步提升中国南方重要的生态安全屏障功能，持续改善生态环境质量，实现天更蓝、地更绿、水更净、环境更好，人民群众获得感进一步增强，科学布局生产、生活、生态空间，探索生态文明建设新模式，系统开展生态文明体制改革综合试验，加快形成绿色生产方式和生活方式，使经济社会在资源的永续利用中良性发展，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，建成在全国具有较强引领示范作用的生态文明先行示范区。国家创新创业创造改革示范区。深入实施创新驱动发展战略，深入推进大众创业、万众创新，发展新经济，培育新动能，突出侨力资源、闽台渊源、民营经济等多方面优势，全面提升自主创新能力，完善区域创新体系，加快推动产业转型升级，不断优化创新创业环境，最大限度激发全社会创新创业创造动能，推动福厦泉国家自主创新示范区先行先试，打造海峡城市群区域创新中心和重大科技转化平台，形成具有国际竞争力的创新产业集群，加快建设科技创新强省。

（二）国土空间开发保护目标

立足全省自然资源禀赋和经济社会发展阶段，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，持续推动国土空间深度开放，人口、城镇化与产业发展得到有力保障，生态、农业、城镇、海洋等功能空间布局科学有序，历史文化保护体系和自然保护地体系基本建立，基础设施网络全面升级，山水林田湖草海生态系统修复，国土空间治理体系和治理能力现代化水平全面提升，生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局基本形成。

（三）国土空间开发保护战略

1.融合发展、双向开放。一是推动“一带一路”倡议，促进两岸融合发展，形成内外联通、深度开放的国土空间格局。打造以沿海都市连绵带为核心、以山区城市为节点、以山海联系轴为走廊的国土开放骨架。加强全球链接，推进沿海港口群协同发展，探索建立自由贸易港，提升对外开放层次。推动各级城市发挥特色，融入全球化分工格局。加强与台北、台中、高雄等城市人员往来、经济联系、设施联通，与台湾共同打造海峡城镇群。二是加强与长三角省份物流、旅游、先进制造业、科技创新等领域合作，打造区域协作发展共同体。积极融入粤港澳大湾区建设，扩大基础设施联通、投资贸易、科技创新、金融服务、旅游会展、生态建设等方面合作；深化闽港闽澳合作，推进与港澳服务贸易自由化，推动闽港澳“并船出海”。加强与江西等内陆腹地省份的区域协作，加强港口合作与陆海跨界运输通道建设，力争使福建成为江西等内陆省份的主要出海口，共同拓展与海上丝绸之路沿线国家和对台贸易。

2.生态优先、安全永续。一是构建与资源环境承载力相适应的人口和城镇化布局，逐步引导人口向沿海资源条件较好、发展潜力较大的优势地区集聚，合理控制农业地区人口规模和密度，发挥县城和重点镇的基础性作用，引导农村人口就地就近城镇化，有序推动生态地区人口疏解，逐步引导生态保护红线以内地区人口退出。二是以生态系统性和生态空间完整性为基础，构建和完善生态安全格局，最大限度保护山水林田湖草生命共同体，优化重点生态功能区空间布局，结合重要流域、山体、滨海等重要区域，建立和完善具有保护生物多样性、防止水土流失、调控洪水等生态服务功能的生态廊道，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，持续改善海洋生态环境质量，全面加强生态空间保护、整治与修复，提升生态系统服务功能和品质。三是建立系统性耕地规模管控体系，保障国家粮食安全。落实粮食总量安全、促进耕地可持续利用要求，综合确定耕地总规模与结构；立足区域水土资源优化，适应现代农业产业化发展需要,合理配置保障各类农业生产空间。

3.集约高效、品质提升。一是打造轨道上的沿海世界级都市连绵区。落实全省“人往沿海走”新型城镇化发展要求，以强化复合型快速交通廊道为抓手，以构筑高度一体化区域发展格局为方向，以增强区域创新发展动力为重点，发挥各地区比较优势，高效配置空间资源，推动福建沿海城镇密集地区向世界级都市连绵带发展，在更高层次参与国际合作和竞争。二是构建与国土空间格局相适应的公共服务体系。引导都市区等高度发达地区形成高水平、网络化、城乡均等的基本公共服务网络。鼓励中心城市通过都市圈发展带动周边地区设施和服务共享互通，实现优质公共服务一体化。对于山地、丘陵地区，构建多中心、网络化公共服务体系，促进城乡基本公共服务均衡布局。三是建立历史文化与自然保护体系，彰显自然景观价值，延续历史文脉。打造魅力景观区，加强传统文化遗产保护与传承发展，探索特色城镇化发展路径，鼓励培育特色城市，依托优势资源发展旅游业。

4.安全韧性、承载有力。保障国土空间高质量和高品质发展，全面推动交通、市政基础设施支撑体系升级，提升国土空间承载能力。加快提升厦门、福州等航空枢纽能级，扩大国际航线网络连通性。建设厦门国际航运中心，加强枢纽后方城市高端服务功能建设。强化沿海大通道和人口、城镇布局空间匹配，提升通道速度和连接度。建设能源安全保障体系，加快构建高速、移动、安全的新一代信息基础设施，加强公共安全和综合防灾减灾体系建设，完善灾害监测预警和应急管理体系，全面提升国土安全韧性。